Näin verkkoneutraliteettia perustellaan - Verkkoneutraliteetin sääntelyn kuulumisia Euroopasta

Janne Holopainen on mediasääntelyn päällikkö Ylen lakiosastolla.

Tämä teksti on jatkoa helmikuiseen kirjoitukseeni ”Netinkäyttäjän perusoikeuksia pohditaan Helsingissä, Brysselissä ja Washingtonissa”. Esitän ensin katsauksen verkkoneutraliteetin eli internetin avoimuuden sääntelyssä Euroopassa helmikuun jälkeen tapahtuneeseen. Sen jälkeen jatkan helmikuisen kirjoitukseni pohdintaa verkkoneutraliteetin perusteluista.  Kirjoitussarja jatkuu katsauksilla Yhdysvaltain tuoreeseen verkkoneutraliteettikeskusteluun ja internetin videoliikenteen hinnoittelun vaihtoehtoihin.

Verkkoneutraliteetin sääntely Euroopassa, helmikuu–elokuu 2014

Suomalainen verkkoneutraliteettisäännös on edelleen eduskunnan käsiteltävänä osana uutta tietoyhteiskuntakaari-lakiesitystä. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan odotetaan antavan sisällöllisesti ratkaisevan mietintönsä syyskuussa. Eduskunta hyväksynee lakiehdotuksen 110 §:ssä olevan verkkoneutraliteettisäännöksen hallituksen esittämässä muodossa. Uusi tietoyhteiskuntakaari tullee voimaan vuoden 2015 alussa. 

Huhtikuussa toimikautensa päättynyt edellinen europarlamentti teki täysistunnossaan 3.4.2014 useita muutoksia komission ehdotukseen EU:n teleyhteismarkkina-asetukseksi. Parlamentin muokkaama 23 artiklan verkkoneutraliteettisäännös rajoittaisi teleoperaattorien toimintavapautta ja ansaintamahdollisuuksia enemmän  kuin EU-komission alkuperäinen ehdotus. (Parlamentin hyväksymä versio 23 artiklasta on tämän kirjoituksen lopussa). 

Parlamentin hyväksymä verkkoneutraliteettisäännös tulee todennäköisesti vielä muuttumaan sisällöltään parlamentin, jäsenvaltioiden ja komission välisen kompromissin muotoilussa. Tällä hetkellä vaikuttaa melko todennäköiseltä, että EU-verkkoneutraliteettisäännös voisi tulla hyväksytyksi Italian EU-puheenjohtajuuskaudella vuoden 2014 loppuun mennessä (ks. Italian pj-kauden ohjelma s. 59). Sen jälkeen säännös voisi tulla voimaan vuoden 2015 aikana. Tässä tapauksessa kansallisen tietoyhteiskuntakaaren pykälä ehtisi olla voimassa alle vuoden tammikuusta 2015 lähtien ennen kumoutumistaan Suomessakin sellaisenaan sitovan EU-säännöksen tieltä.

Verkkoneutraliteetin sääntelyn perusteluja 

Eduskuntakäsittelyssä verkkoneutraliteettisäännöksestä on toistaiseksi valmistunut perustuslaki-, sivistys- ja talousvaliokuntien lausunnot, jotka ovat pohjana vielä valmisteltavana olevalle liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnölle.

Perustuslakivaliokunta toteaa väliotsikon ”Verkon neutraliteetti” alla (PeVL 18/2014):

”Perustuslakivaliokunta pitää … verkkoneutraliteettia nykyisessä sähköiseen viestintään pitkälti perustuvassa yhteiskunnassa perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden mahdollisimman laajan toteutumisen kannalta tärkeänä periaatteena. Internetin palveluihin ja sovelluksiin pääsyn turvaamisella voi olla välillistä merkitystä myös useiden muiden perusoikeuksien turvaamiselle. Liikenne- ja viestintävaliokunnan on siksi syytä varmistua siitä, että pääsäännölle asetettavat rajoitukset ovat välttämättömiä, täsmällisesti rajattuja ja syrjimättömiä.”

Valiokunnan kannanotto on hyvin samansuuntainen kuin YK:n sananvapausraportoijan toteamus vuodelta 2011:

”… any restriction must be clearly provided by law, and proven to be necessary and the least intrusive means available for the purpose of protecting the rights of others”

Verkkoneutraliteettikeskustelussa verkon avoimuus on joskus haluttu nimetä uudeksi inhimilliseksi perusoikeudeksi, mikä ei ainakaan toistaiseksi ole oikeudellisesti perusteltavissa.

Sivistysvaliokunta kirjoittaa verkkoneutraliteettista (SiVL 5/2014) :

”Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että kaikki Suomessa tarjolla olevat internetliittymät ovat todella verkkoneutraaleja, eikä niistä lähtökohtaisesti rajata pois tai hidasteta mitään tiettyä sisältöä tai palvelua. Valiokunta ehdottaa liikenne- ja viestintävaliokunnalle, että se vielä tarkastelisi verkkoneutraliteettia määrittelevän ehdotuksen sanamuotoa sen varmistamiseksi, että erityisesti mahdollisuus rajoittaa internetyhteyden käyttöä teleyrityksen ja tilaajan välisellä sopimuksella tulkitaan kaikilta osin rajoitetuksi poikkeukseksi pääsäännöstä.

Valiokunta korostaa, että verkkoneutraliteettia koskevan 110 §:n 1 momentin 2 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitaan nimenomaisesti tekijänoikeuslainsäädännön perusteella annetavat viranomaisen tai tuomioistuimen päätökset. Valiokunta pitää tärkeänä, että selkeästi laittomiin, tekijänoikeuksia loukkaaviin palveluihin vastaisuudessakin voidaan puuttua tuomioistuimen tekijänoikeuslain säännösten perusteella internetpalvelun tarjoajiin kohdistettavilla yksilöidyn palvelun keskeyttämismääräyksillä.

Talousvaliokunta toteaa lyhyesti (TaVL 15/2014) 

”Palvelujen helppokäyttöisyyden kannalta verkkoneutraliteetti on avainasemassa. Verkkoneutraliteetin voidaan arvioida myös edistävän kilpailua, kun kuluttajat voivat valita laitteet ja palvelut vapaasti ilman rajoituksia.”

Mikään eturyhmä ei ole voimakkaasti pyrkinyt muuttamaan hallituksen esityksessä olevaa liikenne- ja viestintäministeriön muotoilemaa monimutkaista kompromissia. Verkkoneutraliteetin sääntely ei myöskään ole Suomessa kerännyt juurikaan tiedotusvälinejulkisuutta. Halutessaan tätä voi pitää merkkinä LVM:n laatiman kompromissin reilusta tasapuolisuudesta tai monimutkaisesta vaikeaselkoisuudesta. 

Edellä siteerattujen lausuntojen pohjalta voi liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintöä ennakoiden luonnehtia, että verkkoneutraliteettisääntely ei näytä olevan Suomessa viestintäpoliittisesti erityisen vaikeaa. Suomen internetliittymämarkkinoilla ei ole havaittu samankaltaisia teleoperaattorien toteuttamia tai suunnittelemia verkkoneutraliteetin rikkomuksia, jotka ovat herättäneet viestintäpoliittista keskustelua  monissa muissa EU-maissa. 

Yleisradio totesi eduskunnalle antamassaan lausunnossa verkkoneutraliteetista (s. 7) pitävänsä lakiesityksen 110 § verkkoneutraliteettisäännöstä "kohtuullisena kompromissina teleoperaattoreiden ansainmahdollisuuksien ja käytännöllis-teknisten tarpeiden sekä toisaalta internetin käyttäjien ja internetpalveluiden toimintavapauden välillä”

EU-verkkoneutraliteettisäännöksen näkymiä

Lopulliselta sisällöltään vielä avoin eurooppalainen verkkoneutraliteettisäännös näyttää olevan muotoutumassa tiukemmaksi kuin suomalainen säännös. Tämä tarkoittaa suurempia teleoperaattorien toimintavapauden ja ansaintamahdollisuuksien rajoituksia, ja toisaalta vahvempia oikeuksia netinkäyttäjille. Eurooppalaiset teleoperaattorit vastustavatkin  jyrkästi  parlamentin versiota ja pyrkivät muuttamaan sitä vaikuttamalla jäsenvaltioiden hallituksiin, Suomessa liikenneministeriöön. Vastaavasti Euroopan yleisradioyhtiöiden keskusjärjestö EBU ja Yleisradio sen jäsenenä tukevat parlamentin versiota.

Verkkoneutraliteettisäännös on osa komission ehdotusta EU:n teleyhteismarkkina-asetukseksi, joka on kokonaisuudessaan kiivaan lobbauksen kohteena. Verkkoneutraliteetti ei  näytä nousseen ainakaan suomenkielisen julkisen keskustelun kohteeksi, vaan väittely on jäänyt edunvalvonta- ja päätöksentekokoneiston sisäiseksi. 

EU-säännöksen säännöksen lopullinen muotoilu voi muuttua vielä olennaisesti ensi syksyn aikana käytävissä kompromissineuvotteluissa. EU-säännös saattaa myös siirtää osan  toimivaltaa tarkkojen sääntöjen asettamiseen EU-maiden teleregulaattorien yhteistyöelimelle BERECille, jossa Suomea edustaa Viestintävirasto. Tässä tapauksessa tarkat käytännössä sovellettavat säännöt eivät vielä ilmenisi lopullisesta EU-asetuksesta, vaan vasta myöhemmistä BERECin ohjeista.

Netinkäyttäjien lisäksi tiukasta verkkoneutraliteettisääntelystä hyötyvät myös Yleisradion ja Netflixin kaltaiset sisällöntarjoajat, kun niiden neuvotteluvoima suhteessa teleoperaattoreihin lisääntyy teleoperaattorien toimintavapauden rajoitusten myötä. Käytännössä kenties eniten tiukasta verkkoneutraliteettisääntelystä hyötyvät uudet markkinoille pyrkivät nettipalveluyritykset, olipa niiden tuote luonteeltaan viihde-, viestintä- tai muu hyötypalvelu. 

Eurooppalainen ja suomalainen tekeillä olevat verkkoneutraliteettisäännökset ovat tämänhetkisessä muodossaan teleoperaattorien kannalta lievempiä kuin Hollannissa vuonna 2012 säädetty tiukka verkkoneutraliteettisäännös.

Euroopan parlamentin hyväksymä versio EU:n teleyhteismarkkina-asetuksen verkkoneutraliteettisäännöksestä:

Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma 3. huhtikuuta 2014 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisia sähköisen viestinnän sisämarkkinoita ja koko Euroopan yhteen liittämistä koskevista toimenpiteistä …

2 artikla – Määritelmät

Lisäksi tässä asetuksessa tarkoitetaan
…
12 a) ’verkon neutraaliudella’ periaatetta, jonka mukaan kaikkea internet-liikennettä kohdellaan yhdenvertaisesti, syrjimättä, rajoituksitta ja häiriöittä riippumatta lähettäjästä, vastaanottajasta, tyypistä, sisällöstä, laitteesta, palvelusta tai sovelluksesta;
…
14) ’internet-liityntäpalvelulla’ yleisesti saatavilla olevaa sähköistä viestintäpalvelua, joka tarjoaa yhteyden internetiin verkon neutraaliuden periaatteen mukaisesti ja sitä kautta käytännöllisesti katsoen kaikkiin internetin päätepisteisiin riippumatta käytetystä verkkoteknologiasta tai päätelaitteista ;
15) ’erikoistuneella palvelulla’ sähköistä viestintäpalvelua joka on optimoitu tiettyjä sisältöjä, sovelluksia tai palveluja taikka näiden yhdistelmiä varten, joka tarjotaan loogisesti selvästi erotettavalla kapasiteetilla ja riippuvaisena tiukasta käytönvalvonnasta, joka tarjoaa toimintoja, jotka edellyttävät kaikissa vaiheissa parempaa laatua, ja jota ei markkinoida tai jota ei voida käyttää internet-liityntäpalvelua korvaavana palveluna;
…

23 artikla — Vapaus tarjota ja hyödyntää pääsyä avoimeen internetiin sekä kohtuullinen liikenteenhallinta

1. Loppukäyttäjillä on oikeus saada ja välittää tietoa ja sisältöjä sekä käyttää ja tarjota valitsemiaan sovelluksia ja palveluja ja käyttää valitsemiaan päätteitä riippumatta loppukäyttäjän tai palveluntarjoajan sijaintipaikasta tai palvelun, tiedon tai sisällön alkuperästä tai määränpäästä, internet-liityntäpalvelunsa kautta.

2. Internet-liityntäpalveluiden tarjoajat, yleisen sähköisen viestinnän tarjoajat ja sisältöjen, sovellusten ja palvelujen tarjoajat voivat vapaasti tarjota erikoistuneita palveluja loppukäyttäjille. Näitä palveluja voidaan tarjota ainoastaan siinä tapauksessa, että verkkokapasiteetti riittää niiden tarjoamiseen internet-liityntäpalveluiden ohella ja että ne eivät heikennä internet-liityntäpalveluiden saatavuutta tai laatua. Loppukäyttäjille internet-liityntäpalveluja tarjoavat tarjoajat eivät saa tehdä eroa toiminnallisesti toisiaan vastaavien palvelujen ja sovellusten välillä.

3. Tämä artikla ei rajoita unionin tai kansallista lainsäädäntöä, joka koskee välitettävien tietojen, sisältöjen, sovellusten tai palvelujen laillisuutta.

4. Loppukäyttäjille on annettava täydelliset tiedot direktiivin 2002/22/EY 20 artiklan 2 kohdan, 21 artiklan 3 kohdan ja 21 a artiklan mukaisesti, mukaan lukien tiedot kaikista sovellettavista liikenteenhallintatoimenpiteistä, jotka saattavat vaikuttaa tämän artiklan 1 ja 2  kohdassa tarkoitettujen tiedon, sisällön, sovellusten ja palvelujen saatavuuteen ja jakeluun .

5. Internet-liityntäpalvelujen tarjoajat ja loppukäyttäjät voivat sopia internet-liityntäpalvelujen datansiirtomäärien tai -nopeuksien rajoittamisesta. Internet-liityntäpalvelujen tarjoajat eivät saa rajoittaa 1  kohdassa säädettyjä vapauksia estämällä pääsyn tiettyihin sisältöihin, sovelluksiin tai palveluihin taikka niiden tiettyihin luokkiin, hidastamalla tai muuttamalla niitä, heikentämällä niiden laatua tai syrjimällä niitä, paitsi tapauksissa, joissa on välttämätöntä soveltaa liikenteenhallintatoimenpiteitä. Liikenteenhallintatoimenpiteiden on oltava läpinäkyviä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia ja niiden on oltava tarpeen, jotta voidaan

a) panna täytäntöön tuomioistuimen määräys;

b) säilyttää verkon, sen kautta tarjottavien palvelujen ja loppukäyttäjien päätelaitteiden eheys ja turvallisuus;

c) estää ei-toivottu viestintä loppukäyttäjille, jotka ovat antaneet ennalta suostumuksensa tällaisille rajoittaville toimenpiteille;

d) ehkäistä tai lieventää tilapäisen ja poikkeuksellisen verkon ruuhkautumisen vaikutukset sillä edellytyksellä, että toisiaan vastaavia liikenteen tyyppejä kohdellaan yhtäläisesti.

Liikenteenhallintatoimenpiteitä on sovellettava vain välttämättömän ajan .

Liikenteenhallintaan saa liittyä ainoastaan sellaista henkilötietojen käsittelyä, joka on välttämätöntä ja oikeasuhteista tämän kohdan tarkoitusten saavuttamiseksi ja siihen on sovellettava myös direktiiviä 2002/58/EY erityisesti viestinnän luottamuksellisuuden osalta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 95/46/EY soveltamista.

Internet-liityntäpalvelujen tarjoajien on otettava käyttöön asianmukaisia, selkeitä, avoimia ja tehokkaita menettelyjä, joilla on tarkoitus käsitellä tämän artiklan väitettyjä rikkomuksia koskevia valituksia. Tällaisilla menettelyillä ei saa rajoittaa loppukäyttäjien oikeutta ilmoittaa asiasta kansalliselle sääntelyviranomaiselle.