Netinkäyttäjän perusoikeuksia pohditaan Helsingissä, Brysselissä ja Washingtonissa

Janne Holopainen on mediasääntelyn päällikkö Ylen lakiosastolla.

Suomen hallitus antoi 30.1.2014 eduskunnan käsiteltäväksi lakiesityksen uudeksi tietoyhteiskuntakaareksi.

Lakiin ehdotetaan ensimmäistä kertaa nimenomaista pykälää verkkoneutraliteetista.  (110 § ”Verkon neutraliteetti” ks. tämän kirjoituksen lopussa sekä edellisestä linkistä ehdotuksen sivulla 305, perustelut s. 154-157). Sääntelytavaksi on valittu keskeisten periaatteiden linjaaminen melko väljästi lakitekstissä (1. ja 2. momentit) sekä tarkan sääntelytoimivallan antaminen Viestintävirastolle (momentit 3-5).

Jokaisen netinkäyttäjän oikeuksia määrittelevä pykälä on kirjoitettu monimutkaisesti. Useiden pykäläviittausten takia tavallisen netinkäyttäjän on vaikea ymmärtää, mitä oikeuksia laki hänelle suo. Netinkäyttäjän aseman tarkka määrittely ja siitä tiedottaminen jää käytännössä Viestintäviraston tehtäväksi, eikä Viestintäviraston ohjeistus tule olemaan ihan lyhykäinen. Vaikeaa kirjoitustapaa harmitellessani joudun kuitenkin myöntämään, etten osaa tehdä ehdotusta selkeämmäksi kirjoitustavaksi.

Kokonaisuutena arvioiden ehdotettu pykälä on kompromissi teleoperaattoreiden käytännöllis-teknisten tarpeiden sekä ansainmahdollisuuksien ja toisaalta netinkäyttäjien sekä nettipalveluiden toimintavapauden välillä.

Tarkastelunäkökulmasta riippuen kompromissia voi pitää enemmän tai vähemmän tasapainoisena. Tv-yhtiöiden ja muiden sisältöpalveluita tarjoavien kannalta myönteistä ovat säännöksen 2. momentin syrjimättömyys-vaatimus sekä perustelujen täsmälliset kirjaukset kilpailuneutraliteetista ja hintadiskriminoinnin kiellosta (s. 156 vasen palsta). Jyrkimpiä nettineutraliteetin kannattajia pykälä tuskin täysin tyydyttää. Todennäköisintä on, että eduskunta hyväksyy ehdotetun 110 §:n sellaisenaan tai vähäisin tarkennuksin.

Samaan aikaan toisaalla

Suomalaisen netinkäyttäjän perusoikeudet ovat lainvalmistelun kohteena myös Brysselissä. EU-komissio teki syyskuussa 2013 ehdotuksen eurooppalaista telesisämarkkinaa koskevaksi EU-asetukseksi. Jos asetus tulee aikanaan voimaan, niin se on automaattisesti sellaisenaan sovellettavaa pakottava lainsäädäntöä kaikissa EU-jäsenmaissa. Eduskunta ei Suomessakaan enää säädä erikseen EU-asetuksen voimaantulosta.

Asetusluonnoksen artiklat 23-26 (s. 53-58, perustelut kohta 45-57 s. 26-28) koskevat netinkäyttäjän oikeuksia, mm. verkkoneutraliteettia. Jos ehdotetut artiklat tulisivat voimaan EU-asetuksena sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt tietoyhteiskuntakaaren 110 §:n, suomalainen pykälä menettäisi merkityksensä. Tämän jälkeen Suomen hallitus todennäköisesti ehdottaisi eduskunnalle kotimaisen pykälän kumoamista.

EU-asetuksen ehdotetut artiklat ovat suomalaisen vastineensa tapaan myös kompromissi eri etutahojen toiveiden välillä. EU-asetuksen luonnosta voi kenties pitää netinkäyttäjän kannalta hiukan edullisempana kuin suomalaista ehdotusta. Suomalaisen pykälän ja EU-asetuksen pykälän vertailu vaatisi kuitenkin niiden sisällön perusteellista arviointia erilaisissa soveltamistilanteissa. Kun säännösehdotukset on kirjoitettu täysin erilaisen lainsäädäntötavan mukaisesti, niiden sanamuotojen vertailusta ei voi tehdä johtopäätöksiä.

Komission asetusehdotus ei kuitenkaan tule sellaisenaan voimaan. EU-parlamentin valiokuntien käsittelyn perusteella näyttää todennäköiseltä, että parlamentti pyrkii vahvistamaan netinkäyttäjän oikeuksia alkuperäiseen ehdotukseen verrattuna. Rinnakkain EU-parlamentin käsittelyn kanssa myös jäsenvaltioiden hallitusten välinen EU-ministerineuvosto käsittelee samaa ehdotusta. Kun molemmat EU-toimielimet ovat saaneet asetusehdotuksesta omat kantansa muodostettua, niiden välillä etsitään kompromissi, josta syntyy lopullinen asetus. Siten EU-asetuksen verkkoneutraliteettisäännösten lopullista sisältöä on tässä vaiheessa vaikea ennustaa.

EU-asetuksen tarkan sisällön ja voimaantulon arviointia vaikeuttavat myös ensi toukokuun EU-parlamenttivaalit, sillä asetusehdotusta ei ehditä käsitellä loppuun asti nykyisen parlamentin toimikaudella. Joka tapauksessa Brysselissä on tekeillä suomalaiseen lakiehdotukseen nähden vaihtoehtoinen netinkäyttäjän oikeuksien määrittely, joka hyvinkin saattaa muutaman vuoden päästä olla Viestintäviraston sovellettavana, Suomen eduskunnan säätämän lain sijasta.

Verkkoneutraliteetti puhuttaa myös USAssa

Verkkoneutraliteetti nousi amerikkalaisten viestintämarkkinauutisten kärkiaiheeksi, kun yhdysvaltalainen valitustuomioistuin 14.1.2014 antamallaan päätöksellä kumosi osittain USAn liittovaltion viestintäregulaattorin FCC:n vuonna 2010 tekemän verkkoneutraliteettipäätöksen ”Open Internet Order”.

US-oikeusjärjestelmää tarkemmin tuntematta tuomioistuimen osittainen kumoamispäätös näyttää perustuneen FCC:n käyttämään toimivaltansa muodollisjuridiseen perustelutapaan. Asiasisällöllisesti tuomioistuin totesi FCC:llä olevan toimivaltaa verkkoneutraliteetin sääntelyssä. Lisäksi tuomioistuin hyväksyi verkkoneutraliteetin sääntelyn viestintäpoliittiset lähtökohdat. FCC voi joko valittaa päätöksestä ylempään tuomioistuimeen tai muokata antamiaan verkkoneutraliteettisääntöjä nyt saadun tuomioistuinpäätöksen mukaiseksi.

Tuomioistuinpäätös innoitti monet eturyhmät näkyviin kannanottoihin. Mm. laajakaistaoperaattorit kiirehtivät vakuuttamaan että oikeudellisista päätöksistä riippumatta ne eivät rajoita asiakkaittensa vapautta käyttää kaikkia laillisia nettipalveluja.

Verkkoneutraliteetin talousvaikutukset piilossa

Yhdysvaltalaisen media- ja blogikeskustelun arviot ovat hyödyllisiä verkkoneutraliteetin liiketoimintavaikutusten pohtimisen kannalta myös Euroopassa:

•  Kiinteiden ja langattomien laajakaistaverkkojen operaattorit pyrkivät laajentamaan tulopohjaansa liittymäasiakkailta perittävien maksujen lisäksi sisällön julkaisujoilta perittäviin maksuihin, esimerkiksi hinnoittelemalla jakelukapasiteettia sen laadun eli liikenteen priorisoinnin perusteella. Siten palveluntarjoaja voi ostaa palvelulleen lisämaksusta muun liikenteen ohittavan prioriteetin, jonka seurauksena käyttäjä saa juuri tämän palvelun teknisesti parempilaatuisena (katkoitta, viiveettä).
• Laajakaistaoperaattori voi myös periä maksun sisältöjen laajakaistajakelusta vain palveluntarjoajalta, jolloin käyttäjä saa sisällön täysin maksutta tai ilman rajoitetun datakiintiönsä kuluttamista. USAssa on sekä kiinteissä että langattomissa laajakaistaliittymissä yleistä, että kuukauden dataliikenteelle on asetettu enimmäismäärä, jonka ylittämisestä operaattori perii lisämaksun. Suomessa tätä esiintyy nykyään vain mobiililaajakaistaliittymissä. USAn suurin teleoperaattori AT&T julkisti tammikuun 2014 alussa Sponsored Data -hinnoittelun, jossa sisällön tarjoaja maksaa sisällön välittämisen langattomassa laajakaistaverkossa, eikä liittymäasiakkaan datapakettia käytetä.
• Suurilla ja vakiintuneilla sisältöpalveluntarjoajilla on neuvotteluvoimaa, joiden pohjalta ne kykenevät sopimaan laajakaistaoperaattorien kanssa palveluliiketoimintansa kannalta kohtuullisesta kustannustasosta. Suurilla palvelutarjoajilla on myös teknis-taloudelliset resurssit vähentää laajakaistaoperaattorien verkkojen kuormitusta siten, että laajakaistaoperaattorilla on vähemmän perusteluja lisämaksujen perimiselle. (esim. Netflixin Open Connect )
• Uusilla toimintaansa aloittavilla palveluntarjoajilla ei ole neuvotteluvoimaa tinkimiseen eivätkä ne välttämättä kykene maksamaan laajakaistaoperaattorin pyytämiä maksuja.
• Kuvatut hinnoittelu- ja neuvottelumekanismit vahvistavat internetissä jo lähtökohtaisesti vahvana vallitsevaa suuruuden ekonomiaa. Uuden liiketoiminnan aloittamisen esteiden lisääntyminen on omiaan ehkäisemään innovaatioita ja pitkällä tähtäimellä vähentämään palvelutarjonnan kilpailullisuutta. Yksittäisen käyttäjän kannalta tämä tarkoittaa vähemmän uusia nokkelia palveluratkaisuja.
• Laajakaistaliittymien tarjonnassa kuluttajille esiintyy kilpailua vaihtelevasti. Langattomien laajakaistaliittymien markkina on yleensä kilpailtu, ja monin paikoin ankaran kilpailun piirissä. Kiinteiden liittymien tarjonnassa kilpailun määrä vaihtelee suuresti. Suomen lisäksi monissa muissakin maissa ml. USAssa on maantieteellisiä alueita, joissa kiinteä laajakaistaliittymä on saatavissa vain yhdeltä operaattorilta. Näissä tilanteissa operaattori on myös todellisuudessa aidon portinvartijan asemassa, kun operaattorin hinnoitteluun tai palveluehtoihin tyytymätön asiakas ei voi vaihtaa laajakaistaoperaattoria.

Netinkäyttäjän oikeudet vai liiketoiminnan kustannukset

Suomalaisen ja EU-lakiehdotuksen verkkoneutraliteettiluonnokset on kirjoitettu netinkäyttäjän oikeuksien määrittelyn muotoon. Käyttäjän oikeuksien peilikuva on laajakaistaoperaattorin toimintavapaus ja sen rajoitukset. Käytännön esimerkkitapauksissa on ollut kyse mm. laajakaistaoperaattorin tarkoituksellista toimista laillisen vertaisverkko eli torrent-jakelun rajoittamiseksi. Ruotsissa Telia suunnitteli vuonna 2012 lisämaksun käyttöottoa mobiiililaajakaistaliittymistä soitettaville Skype-puheluille.

Verkkoneutraliteetin noustua viime vuosina julkiseen tietoisuuteen ja lainsäätäjien työn kohteeksi verkon vapauden ”perustyyppiset” rajoitukset tuskien enää muodostuvat erimielisyyden aiheiksi. Laajakaistaoperaattorit ovat maailmanlaajuisesti tunnistaneet rajoitustoimiensa herkkyyden ja osannevat välttää itselleen haitallisten konfliktien aiheuttamista.

Verkkoneutraliteettisääntöjä koskeva edunvalvonta on merkittävältä osalta muuttunut kysymykseksi nettivideojakelukapasiteetin hinnoittelusta ja maksajasta. Ylivoimainen valtaosa nettiliikenteestä on videokuvaa, joten videoliikenteen kasvu määrittää laajakaistaoperaattorien investointikustannukset. Nettivideoiden lisääntyvä katselu lisää asiakkaiden halukkuutta maksaa operaattoreille nopeammista nettiliittymistä korkeampia hintoja. Videopalvelut (YouTube, Netflix, maksu-tv jne) luovat merkittäviä mainostulo- ja tilausmaksutuloja videojulkaisijoille. Laajakaistaoperaattorit pyrkivät laajentamaan ansaintaansa liittymäasiakkaiden lisäksi myös julkaisijoiden maksettavaksi.

Jokainen nettivideoliiketoiminnassa mukana oleva pyrkii muokkaamaan verkkoneutraliteettisääntöjä oman taloudellisen etunsa mukaisiksi, vaikka edunvalvonta muodollisesti koskeekin netinkäyttäjien oikeuksien määrittelyä. Näin tekee myös Yleisradio voidakseen käyttää mahdollisimman paljon saamastaan rahoituksesta sisällön tuottamiseen jakelukustannusten sijasta.

***
HE 221/2013 vp Hallituksen esitys eduskunnalle tietoyhteiskuntakaareksi sekä laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n ja rikoslain 38 luvun 8 b §:n muuttamisesta

110 § Verkon neutraliteetti

(1)    Internetyhteyspalvelun tarjoaja ei saa rajoittaa tilaajan tai käyttäjän mahdollisuutta käyttää internetyhteyspalvelua paitsi:
1) 108 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetuissa erikseen yksilöidyissä tilanteissa;
2) viranomaisen tai tuomioistuimen päätökseen perustuen;
3) tietoturvasta huolehtimiseksi ja häiriön korjaamiseksi;
4) internetyhteyspalvelun ja muun viestintäpalvelun toimivuuden ja laadun ylläpitämiseksi noudattaen kuitenkin, mitä 243 ja 244 §:ssä säädetään.

(2)    Edellä 1 momentin 1 ja 4 kohdassa tarkoitetut rajoitukset tulee toteuttaa syrjimättömästi eivätkä ne saa:
1) rajoittaa internetyhteyspalvelun tarkoituksenmukaista käyttöä;
2) estää tai rajoittaa tilaajan tai käyttäjän mahdollisuutta käyttää haluamiaan sovelluksia ja palveluja;
3) hidastaa kohtuuttomasti internetyhteyspalvelun liikennettä.
(3)    Viestintäviraston määräyksellä voidaan antaa tarkempia määräyksiä tässä pykälässä tarkoitettujen rajoitusten ja menettelyjen arvioimisesta ja niiden käyttämisestä internetyhteyspalvelun riittävän käytettävyyden ja laadun turvaamiseen.

(4)    Viestintävirasto voi päätöksellään velvoittaa internetyhteyspalvelun tarjoajan:
1) toteuttamaan 2 momentissa tarkoitettujen haittojen estämiseksi välttämättömiä menettelyjä; tai
2) pidättäytymään sellaisten menettelyjen ja rajoitusten käyttämisestä, jotka aiheuttavat 2 momentissa tarkoitettua haittaa.

(5)    Viestintäviraston on 3 ja 4 momentin mukaisia määräyksiä ja päätöksiä antaessaan otettava huomioon käyttäjille tarjolla olevieninternetyhteyspalvelujen yleinen laatu, palvelun hinta ja ominaisuudet.